曹锦清：农村“城市化”诸问题访谈

采访与文字整理：英国《金融时报》中文网记者魏城

采访对象：华东理工大学社会发展研究中心主任、社会学院教授

采访地点：上海天等路曹锦清家中

魏城问（以下简称“问”）：有一种说法：中国城市化滞后于工业化，这个说法准确吗？如果准确，如果评价这一现象？

曹锦清答（以下简称“答”）：中国学术界通常有一个判断：中国的城市化率滞后，有悖于一般国家发展的规律。他们的指标是：全球的城市化率已经达到50%左右，而中国呢，如果按照第二、第三产业的比率，中国的城市化率也应该达到50%以上，但事实上呢，中国的城市化率只有30%几或40%几。所以，他们认为，中国的城市化率远低于工业化率，然后，他们就寻找城市化滞后于工业化的原因，他们认为，原因就是户籍制。所以前些年有人呼吁取消户籍制。

我认为，这些问题的提法本身就有问题。我认为，城市化和工业化是两个有关联但不同的概念。1982年以后，中国建立了一个基本的制度，就是农村土地承包制。中国因此和一般的土地私有制的国家有很大的不同。中国的土地制度还隐含着社会保障的功能，所以我把中国的农村土地承包制称为社会经济制度。

从这个意义上来讲，我们不能把所有进城打工的中国农民视为已经完成了城市化。工业化的标准很简单：农民只要进城打工，他就是工业化人口。但如果我们要判定他是否已经城市化，我们还要附加几个标准：第一，他要在城里有一份相对稳定的职业，这份职业的报酬要相对地比较高；第二，他要在城里有住房，可以是买来的，也可以是租来的；第三，他要有相应的保障，例如医疗保障和失业保障。工伤保障现在规定由老板负责，我就不提了。由政府提供医疗保障和失业保障现在还不可能，必须由他自己提供，所以，他除了要有稳定的职业之外，他还要有一份相对高的报酬，以用于一旦生病时的医疗费用和一旦失业时找工作这一段时间的生活费用。

这样看来，能够成为城市化人口的农民工，在目前的1.2亿农民工中，所占比例不足10%。这些不足10%的进城农民，主要是以下这些人：一、小老板，即工商业者；二、进城开饭馆的；三、搞城市建材的销售的；四、城市捡垃圾者中的那些“高级别”的人，如废品收购站的头头；五、蔬菜市场中的摊贩；六、此外，农民工中也有一些从事高技术的人。

另外90%以上的农民工参与了工业化，但不是城市化人口，他们游走于城乡之间，他们在城里没有固定住址，他们挣了钱会在农村老家盖房子，他们在城市里打工，或者住在工厂的宿舍里，或者住在城乡结合部，即租住城市郊区农民的房子。这些城乡结合部可以说是中国特色的贫民窟。

但中国官方2000年以后公布的数字，却把那些进城打工半年以上者都列入城市化人口。这样，中国的城市化率就提高了几个百分点。另外，中国官方还把在镇里读书的农村孩子统计成为城镇人口。还有，这些年来，中国把许多县升为县级市，因为县升市是有人口标准的，所以，当地政府就把原来近郊几个乡镇的农民划为城镇人口。这样算下来，中国的城市化率就升为46%，还有的学者说，中国的城市化率是48%，因为这些学者拼命要向国际标准看齐。

而按照我个人的估计，中国的城市化率是36%，不超过38%。

我的一个观点是：中国城市化滞后于工业化，是中国社会稳定的一个特色，根源在于中国实行土地承包责任制，根源也在于城市政府不可能把社会保障一下子、很快地覆盖到全国的农民，而且中国的城市政府为了减轻治安和卫生防疫的责任，也不允许自发建成的贫民窟大量出现，这就使得中国避免了大面积贫民窟的出现。在这些制度安排下，大量的农民工只能往返于城乡之间。与此同时，我们国家也需要让劳动力的工资由劳动力市场自行调节，而不想让政府直接干预，当然，要干预，也很难。这样，保持低工资水平就可以使我们产品的成本降低，价格降低，在国际市场上就有相对的竞争力。这与中国目前的出口导向的经济发展战略是吻合的。那么，在这些政策和制度安排的约束条件下，就使得绝大部分的农民工长期地往返于城乡之间。他们在城里赚的钱，大部分又流回到农村，主要用于他们在老家盖房子。这样，我们就应该对农民工进行重新定义，一方面是放在城市化的框架之下来定义，但更主要的，是放在工业化的框架之下加以定义：农民工是就业地和居住重心长距离分离的劳动力群体。正因为如此，所以，每年春节，中国就出现了非常壮观、甚至是悲壮的返乡过节的场面。

我的判断是，第一代农民工往返于城乡之间，把居住的重心放在农村老家，但第二代会不会接受这种安排，目前尚不清楚。从有关农民工主观愿望的问卷调查来看，第二代的城市化倾向就比他们的父辈更为强烈，有的人表示，我死也要死在城市，不愿意再回农村了。而且调查发现，女性的城市化倾向比男性要强，从个案访谈来看，也是如此。

问：这很有意思。通常进城打工的农村女孩到了一定岁数都会回农村老家结婚成家啊，怎么她们反而更愿意留在城市呢？

答：这些调查仅仅是关于她们主观愿望的调查，调查发现，她们主观上更倾向于在城市成家。因为农村结婚都是由男方负责房子，但男性农民工在城里买不起房子，如果他在城里花一万块钱才能买一平方米的房子的话，那中国中部地区的农民在自己家乡的宅基地上盖房子，一平米充其量500块，也就是说，城里住房一平米的价钱，他可以在家乡盖20平米的房子，所以，理性选择告诉他，他只能在家乡盖房子、娶媳妇，娶了媳妇以后，再共同进城打工。但农村出来的女孩子倾向于尽可能在城市里找对象，像上海，今年的统计说，上海有12万到13万“外来妹”。

问：什么是“外来妹”？

答：“外来妹”就是嫁给有上海市户口的底层男性的外来打工妹。上海对这些“外来妹”的落户卡得很严，必须结婚后在上海居住14年，她们才能取得上海户口。

问：啊，14年啊，看来比西方打击“假结婚”的力度还要大啊！

答：是啊，外国人与美国人结婚，婚后只需要两年就可以取得美国绿卡。上海之所以对底层居民的户口指标控制得很严，是想把更多的名额留给高层次人才，据称这是为了保持上海的竞争力，也算是一种城市利己主义的考虑吧。

我再来谈我刚才的观点。我认为，农民工将长期地往返于城乡之间，这是中国大规模的社会转移相对比较稳定的一个根本原因。我们想一想，如果中国实行了土地私有制，如果农民脱离了土地，土地被兼并了或者没有了，那农民就必然会彻底离开农村。现在中国是因为20多年的经济增长，就业形势比较好，但我们不能指望经济一直往上走，因为世界历史上还没有过这种情况，经济发展有周期，如果中国经济进入萧条期，城市出现大量失业怎么办呢？在目前中国的制度安排下，农民在城市里找不到工作，他就会回到农村老家，因为他在家里还有一块地，所以中国也没有大面积的贫民窟。

问：我们暂时在这个话题上多停留一些时间，因为这个话题非常有趣，也非常重要。你刚才提到了中国目前的户籍制度和土地制度使得中国没有像印度、巴西一样，出现大面积的贫民窟，但如果你对这种制度安排做价值判断的话，你认为它在道德上是好的，还是坏的？另外，这种制度安排尽管有着你刚才说的维系社会稳定的功能，但它在实践中是否也带来了许多问题？

答：我们先谈价值判断，我认为，对目前中国的这种制度安排做全盘否定或全盘肯定都是错误的。事实上呢，我们国内主流对这种制度安排的看法，是批评的意见多一些，一种批评意见是从国际上城市化的标准来衡量，认为中国的城市化率太低，应该与国际接轨；另外一种比较激进的批评意见是从人权的角度进行批评，认为这种制度安排隐含着不平等。

你也知道，在现代社会，为不平等进行辩护，那总是说不出口的。但是，在目前中国整个经济发展水平和社会保障能力的制约下，即使中国要实现城乡居民在这方面的权利平等，也是有心无力的，包括中央要解决农村医疗保障问题，建立新的农村合作医疗制度，也高度依赖于地方的财政能力、地方管理能力以及地方医疗体制改革的状况，这样农民的受益程度就不一样，实际上，医疗改革在很多地方并不成功。一个善的制度的落实，也需要有诸多条件作为前提，有的条件，不是善心一发就可以自动具备的，它确实需要一个经济发展的过程。

我们刚才谈了这种制度安排的正面效应：在中国这么一个大国，出现如此大规模的人口转移，发生如此深刻的社会变化，却没有产生严重的社会动荡，没有出现大面积的贫民窟，社会治安也在可控的范围之内，城市也没有拥挤到爆炸的程度，而且农村经济也在缓慢地、但持续地发展，大量的打工者的汇款也流到了农村去，维持了农村家庭经济的运转。

但同时，这种制度安排也在现实中带来了一些负面效应。如何消除这些负面效应呢，有人认为应该放开户籍制度。所以除了北京、上海、广州、武汉等特大城市之外，许多城市都曾经放开了户籍制度，如石家庄，就把户籍制度彻底放开了，但一年以后又马上关闭，因为受不了啦，首先教育制度就受不了啦，因为城市中小学教育水准高，高考分数线又低，许多农民子弟涌入城市，它就受不了啦。另外还有许多县城也开放了户籍制度，但它对进城的农民不提供任何社会保障，这种开放和不开放一模一样。所以说，户籍制度改革问题的核心，是社会保障，目前中国的城市还不可能做到：城市来一个农民，就给他提供一份社会保障。

所以，我们应该在这个前提条件下谈论问题，看看在这种制度安排下面，它还有哪些负面效应。我认为，一个负面效应就是大面积的子女留守问题：那些成家有子女的农民工进城打工，无法携带子女进城，于是留给乡下的爷爷奶奶带，但爷爷奶奶又带不了。首先，这些留守儿童的上学就是一大问题，许多村小学由于学生人数少都撤掉了，所以，现在是一窝蜂地向镇和县城的学校集中，导致镇和县里中小学班级爆满，一个班级80个学生。

问：这些留守儿童都去镇和县城上学，那他们是不是都住校呢？

答：我下面就要谈到这个问题。第二个问题就是，爷爷奶奶管不住留守儿童。如果孩子走读，就有一个交通安全的问题；如果爷爷奶奶也跟着孩子到镇上或县城里的宾馆住下来，那费用就会大幅度提高；如果让孩子自己住校，他们在镇里或县城里就会接触到卡拉OK啦、网吧啦，有的孩子就开始迷恋网吧，不愿意学习，逃学，爷爷奶奶也不知道。前些年，国际媒体也关注中国农民工的留守儿童问题，中国媒体更是经常报道。

问：是不是也有一些农民工把子女带到身边，在城市里读书？

答：确实有。有的农民工的父母身体不好，带不了孙子孙女，这些农民工就把孩子带在身边，但这样也有许多问题。以上海为例，确实有不少农民工把子女带到上海，但这些儿童的读书问题连续好多年没有解决。上海的中小学经费是由区财政提供的，如果上海市政当局允许农民工子女全部进入上海本地的公立学校，那么，首先，就会有大量外籍儿童涌入，以享受公立学校较好的教育资源，那就有一个入学名额有限的问题：你是不是要首先保证有上海户口的儿童入学呢？其次，如果允许你进小学、进初中，那允许不允许你考高中呢？允许你考高中，那允许不允许你考大学呢？上海的大学升学率大概要达到90%，全国的大学升学率大概还不到50%，如果允许外地人在上海考大学，那全国的考生都要来上海了，不仅穷人的孩子要来，富人的孩子也要来。有的中西部发了财的家长，带着孩子，在上海买了房子，就是专门为了享受上海的这一高考入学率的。

总而言之，上海公立的中小学的教育资源对农民工子女只开放了一小部分，大量的民工的孩子都是在民办的民工子弟学校上学，还要自己掏钱，每年要交千把块钱的学费，因此享受不到国家义务教育的好处。上海现在估计还有两、三百所民工子弟学校。

问：你谈了农民工的子女上学问题，那么，还有其它什么负面因素呢？

答：在目前的制度安排下，农民工只能回乡盖房子，他们大量地在自己的宅基地上盖房子，这种房子，土地的利用不很经济。地方政府试图解决这个问题，诱导一些农民把房子盖在镇上、县城里或者专门开辟出来的中心村上。

问：在目前的制度安排下，是不是多数农民工都有一种边缘心态，无法完全融入到城市中去？

答：也有学者在研究你说的这种边缘心态，但我的感觉是，实际情况没有那么严重。首先，虽然中国农民没有西方意义上的那种契约化组织，但他们有着自己的一套人际关系网络，即亲友关系的网络，中国人跑到哪里，这种网络就建到哪里，这就是中国特色的社会资本，或叫社会资源，它在保护着农民工的生存和职业安全：你失业了，那我给你介绍一份儿新工作；你没有地方住了，那先到我这里住几个晚上，等等。其次，中国人因为宗教意识不强，所以也没有那种强烈的宗教认同，中国人有区域而带来的文化认同，但相对而言，不如宗教认同那么强烈，不同地域的人很快就学会了用普通话来互相交流、互相沟通。

问：如果抛开道德判断，完全从经济角度来看，目前中国的这种制度安排是不是有利于中国目前的这种出口导向的经济发展战略？

答：这是吻合的。政府不干预劳动力价格，让市场来决定。虽然中国也有最低工资的规定，但很难执行。产品以低价格进入国际市场，是与出口导向的经济发展战略吻合的。中国产品为什么能够保持低价，是因为中国的劳动力不仅工资低，而且劳动时间比较长，农民工大部分没有休息日，大的节假日放一天、两天，每天的工作时间至少比法定的八小时多1-4小时。我曾经调查过，官方规定的法定工作时间是每周40小时，但农民工每周工作七天，每天工作至少10小时，所以一周是70小时，有的企业甚至达到80小时，如果这些企业的工人工资是每月1200块，那按照法定工作时间算，其实只有600块。这个工资水平与印度差不多了，再加上中国劳动力很勤勉，受教育程度可能要比印度高一些，在这种情况下，中国产品进入国际市场就很有竞争性。

问：那也就是说，中国农民工的窘境反而有利于中国的经济发展战略？

答：这么说吧，用一个学术化的词语：两者是正相关的。有一些外国人问，中国的劳动力为什么那么便宜？正确的回答是：中国的农民工在家里承包了土地，他们的收入应该是承包地的收入再加上打工的收入，如果他们没有承包土地的收入，那工资必定要上涨，否则他们怎么活下去呢？所以，土地承包制的安排，其重要性就在这里，第一，它可以降低工资，第二，可以维持社会安全。这就是中国的一个很大的特色，西方研究中国问题的学者根本没有考虑到这一点。我一直在反复想这个问题：就是土地承包对于大规模的人口流动、对打工者的工资、对中国出口产品的廉价到底有什么关联？现在我们可以看出，中国的土地承包制对降低工资、对降低物价都有很重要的作用。

问：但是，土地承包制的存在是否也不利于大农业的兴起？是否也制约了农民人数的减少？是否也限制了中国农民以农业致富的可能性？

答：这个问题很大。第一，这也是令人奇怪的现象：从五十年代以来，我们就一直在宣传小农经济是落后的、低效的，我们要搞集体化，组织起来规模大，我们要用集体化带动机械化，来解决农业现代化的根本出路问题。后来你搞土地承包，土地不是又分散了吗？又恢复家庭单干了吗？这个形式又怎么能和效率结合起来呢？

但八十年代到九十年代出现了重大的变化，首先，因为大量的农民都出去打工了，这样一来，也就发现了农业劳动者的价格，也就是说，我知道了我干一天活有多少钱，而在过去没有劳动力市场的情况，这种在农业中的投入是估算不出来的；其次，因为大量的劳动力出去了，农村劳动力减少了，而且因为劳动力在外面是有钱赚的，这样他可以估算出如果我把这块地包给人家种需要付多少钱，或者不包出去，仅仅请人帮忙需要付多少钱。结果在北方平原的小麦地区，我们就发现一个很惊人的现象，有的乡村家家户户都购买了联合收割机，农忙时，他们就从南到北一路收割过去，他也挣钱。家里劳动力少的，他也落得个方便，虽然他的农业成本提高了，因为从前都是自己收割，现在是雇别人来收割，但他们家中有人在外打工，如果出外打工者回来收割，误工费加上车费，还要累个半死，现在雇人收割，也没有多少钱。所以，这些出外打工者索性往家里寄钱，让家里人雇人收割，也算是一种劳动交换。

所以我们就发现，在土地承包制基础上的机械化发展得相当快。北方小麦区是80%机械化，南方水稻区是40%机械化，这个现象是我们过去所没有想到的。这个现象至少说明：第一，小农经济是可以实现机械化的，第二，农民外出打工导致了土地的转包，转包现象其实在八十年代末、九十年代初就出现了，像江浙地区，因为大量劳动力都不依赖农业劳动了，所以出现了土地重新集中的趋势。

问：你说的土地重新集中，指的仍然是在土地所有权不变的情况下的一种使用权集中，是吗？

答：对，这里的转包是一种土地使用权的转包，所有权在法律上仍然是村集体所有，转包是农户把土地使用权有偿地转让出去，在江浙一带，有的种田专业户可能会包租一、二百亩土地，这样的种田专业户，根本不用出外打工了，因为农业税取消之后，我可能就是支付一些承包费，那他一亩地赚200块钱是没有问题的，好的情况下他一亩地可以赚300块钱。

问：地方政府或村政府对于土地转包没有任何限制？

答：没有限制。外面的人去转包也可以，而且地方政府实际上是鼓励的。

问：你的意思是说，在土地所有权不变的情况下，在农民没有土地所有权的情况下，也完全可以实现土地规模化经营？

答：对。但这种规模化经营有很多条件。有的进城农民不愿意把自己承包的土地转包出去，因为家里还有老头、老太太管管也可以了，因为他们把体力劳动过程都交出去了，自己种地还是有一点儿有利可图的，他们也不愿意把这个钱让别人去赚。但有些地方的进城农民已经高度不依赖农业收入了，那么他们会把土地转包出去，每亩地因此获得100块、200块转包收入。

问：那你认为中国农业的出路并不在于土地私有化，是吗？

答：我是坚决反对的，在这个问题上我和北京的温铁军的意见是一致的。我的观点是：如果中国的社会保障是全国一体化的，那么，在这样的条件下，土地私有不私有无所谓，也就是说，如果农民工在城市里失业后有社会保障的话，那土地是否私有化是无所谓的，但是，如果中国的社会保障尚未实现全国一体化，那么土地私有化就是灾难，因为在中国，土地承担了农民自我的社会保障的功能，国家无力为农民提供社会保障，连有些城市居民都保障不过来呢，而城市没有土地，如果再没有职业，这些城市居民的情况比农民还要糟糕呢。

所以，农民工的问题确实与社会保障体系的逐步建立和完备有关。现在的上海，是一个很发达的地方，但实际上只能对农民建立镇保，而镇保低于城保的水平。有些地方政府的财政开支甚至不足以实行镇保，对一般的农民只能建立村保，而村保按照各地村企业的发展情况，它的含金量差别很大。

如果在目前的情况下推行土地私有制，那我们立即可以得出结论：首先，先失去土地的人不是富人，富人可能还要购买土地，失去土地的将是那些贫困潦倒的农民。有些农民孩子要读书，但手头没有钱，他要卖地；有些农民赌博赌输了，他要卖地，甚至卖宅基地，卖房子；把土地卖掉的农民就会成为失地农民，如果失地农民构成一个庞大的社会阶层的话，那么中国社会动乱之日就在眼前了，这是中国历史告诉我们的一个经验教训。其次，中国城市大量的游资现在已经形成了，原来中国是一个缺资本的国家，现在中国的资本突然多出来了，银行的存款现在往股市里猛冲、往房地产市场里猛冲，这证明国内外的游资在中国非常之多，如果土地允许自由买卖，那这批游资就会很快冲向土地。这种土地兼并现象不一定对农民有利，富人买了地，放在那里，不从事农业，你管不管？要养活中国13亿人口，将来要到15亿人口，土地是民族的生存保障，哪能允许他这样浪费土地呢？所以，在目前社会保障尚未覆盖全国的情况下，我是坚决反对土地私有化的。

“第一代农民工往返于城乡之间，把居住的重心放在农村老家，但第二代会不会接受这种安排，目前尚不清楚。从有关农民工主观愿望的问卷调查来看，第二代的城市化倾向就比他们的父辈更为强烈，”

事实上的确如此。